自鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以來(lái)，英、法等列強(qiáng)憑借海上優(yōu)勢(shì)，在中國(guó)東南沿海肆虐橫行，極大的沖擊、動(dòng)搖了清王朝封建統(tǒng)治的基石。清王朝面對(duì)有海無(wú)防、處處挨打的局面，一改歷代備邊多在西北的格局，轉(zhuǎn)而重點(diǎn)加強(qiáng)海防建設(shè)。同治光緒年間，慈禧太后積極主張將練兵、制械、加強(qiáng)海防、徐圖自強(qiáng)作為立國(guó)“一件大事”，鼓勵(lì)洋務(wù)派官員不必顧及頑固保守派的指責(zé)，盡心興辦。這不僅在一定程度上體現(xiàn)了最高統(tǒng)治者對(duì)洋務(wù)派的信任與倚重，更重要地是反映了清王朝國(guó)防重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移。正是在這種思想指導(dǎo)下，中國(guó)沿海地區(qū)陸續(xù)開(kāi)始了造船、造炮、修筑炮臺(tái)，編練新式海軍艦隊(duì)的活動(dòng)。

    在第一次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)中，直接與英國(guó)侵略軍交戰(zhàn)的林則徐深刻感受到近代海軍的威力，提出“師夷長(zhǎng)技以制夷”的主張，最早提出了建立近代海軍的構(gòu)想。但當(dāng)時(shí)朝野卻仍昧于世界大勢(shì)，還認(rèn)為中國(guó)是位于世界中心的“天朝上國(guó)”，外國(guó)仍是遠(yuǎn)遜于中國(guó)的“蠻夷之邦”，“師夷造船”有失“天朝”體面，所以不僅安于現(xiàn)狀，而且反對(duì)買(mǎi)船造船。林則徐提出購(gòu)買(mǎi)、仿造近代軍艦的想法和實(shí)踐遭到朝野上下的激烈反對(duì)，道光皇帝甚至在林則徐建議造船的奏折上批道：“一片胡言”。林則徐建立近代海軍的方案被否定，有名無(wú)實(shí)、落后**、早就不堪一擊的綠營(yíng)水師仍是當(dāng)時(shí)中國(guó)惟一的水軍。雖然后來(lái)在鎮(zhèn)壓太平天國(guó)的運(yùn)動(dòng)中，湘軍在江南多次與太平軍進(jìn)行水戰(zhàn)。不得不建設(shè)水師，但仍然都是舊式水軍。第二次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期。英法侵略軍從海上進(jìn)攻，最后直入都城，使朝野深受震動(dòng)，一些人開(kāi)始認(rèn)識(shí)到近代海軍的厲害。從19世紀(jì)60年代初清廷開(kāi)始考慮仿造或向西方購(gòu)買(mǎi)軍艦，這時(shí)，距林則徐提出的建立近代海軍的建議已整整20年！而就在這20年間，西方的海軍取得了飛躍性發(fā)展，蒸汽軍艦已逐步取代風(fēng)帆艦艇成為了海軍主要艦只。

    盡管清廷開(kāi)始較以往重視海軍建設(shè)。開(kāi)始海軍的初創(chuàng)。但與中國(guó)漫長(zhǎng)的海岸線和面臨的險(xiǎn)惡的國(guó)際形勢(shì)相比，清廷對(duì)海軍的重視顯然不夠，所以海軍發(fā)展很不理想，新式海軍的發(fā)展極其緩慢。更為重要的，是在后世看來(lái)也更難理解的是，當(dāng)時(shí)全國(guó)竟然沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的海軍指揮機(jī)關(guān)，各支水師皆由當(dāng)?shù)囟綋峁茌?。本就很難協(xié)同作戰(zhàn)，而各省督撫更將水師看作是自己的私產(chǎn)，不但難以調(diào)遣，更是不愿改變。象長(zhǎng)江屬南洋管轄，南洋大臣名義上有對(duì)長(zhǎng)江水師的節(jié)制權(quán)，但當(dāng)新任兩江總督兼南洋大臣沈葆楨奏請(qǐng)將南洋各水師統(tǒng)一整編。去除舊式帆船，改換成蒸汽艦艇，對(duì)此，統(tǒng)管長(zhǎng)江水師的長(zhǎng)江巡閱使彭玉麟竟以種種理由推托。兩江總督南洋大臣的號(hào)令都很難在自己所轄的長(zhǎng)江水師中貫徹，全國(guó)海軍的整體狀況便可想而知。簡(jiǎn)而言之。清廷仍是用管理傳統(tǒng)水師方法管理近代海軍，根本未意識(shí)到近代海軍裝備技術(shù)相當(dāng)復(fù)雜。必須統(tǒng)一，系統(tǒng)管理高度遠(yuǎn)非舊式水師可比。何況，朝野許多人都認(rèn)為建立海軍衙門(mén)這樣一個(gè)中國(guó)傳統(tǒng)“六部”所沒(méi)有、只有“夷狄”才有的新機(jī)構(gòu)，意味著“以夷變夏”！

    1874年6月的中日瑯嶠戰(zhàn)役，是中國(guó)近代海軍組建以來(lái)對(duì)外第一仗，雖然取得了重大勝利，但也暴露出了中國(guó)海軍力量的單薄，使清廷開(kāi)始重視海軍建設(shè)，在1875年2月，清廷發(fā)布上諭，承認(rèn)雖然與曾建立造船廠、建有海軍，但“造船不堅(jiān)、制器不備、選將不精、籌費(fèi)不廣”是導(dǎo)致日本膽敢悍然入侵的主要原因。表示“當(dāng)此事定之時(shí)，懲前毖后，自以大治水師為主”，而海軍衙門(mén)便是在這樣的背景下成立的。

    海軍衙門(mén)的設(shè)立可以說(shuō)適應(yīng)了洋務(wù)運(yùn)動(dòng)發(fā)展的需要，當(dāng)時(shí)中國(guó)已初步具備建立海軍的條件。清王朝自19世紀(jì)60年代以來(lái)廣泛設(shè)廠制械、造槍造炮、制造船艦，逐步改變著中**隊(duì)陳舊落后的武器裝備。這不僅使陸軍由千年一貫的大刀長(zhǎng)矛向近代先進(jìn)的新式槍炮迅速轉(zhuǎn)化，創(chuàng)建海軍的條件也日趨成熟。海軍衙門(mén)成立前，福州船政局、江南制造局等中國(guó)企業(yè)自制的大小船艦已達(dá)20余艘，均配備新式槍炮、分撥南北洋，為使舊式水師向新式海軍轉(zhuǎn)化創(chuàng)造了條件。同時(shí)，民用工業(yè)的迅速發(fā)展，如煤、鐵資源的發(fā)掘，交通運(yùn)輸、電報(bào)通訊的相繼創(chuàng)辦，也無(wú)一不適應(yīng)著這種轉(zhuǎn)化。為加速海軍成軍，清政府開(kāi)始籌措巨款向外國(guó)定造船艦，并積極謀求和外國(guó)合作，吸收外國(guó)先進(jìn)技術(shù)，自制軍艦。當(dāng)時(shí)許多西方報(bào)刊敏銳地察覺(jué)到這一動(dòng)向，預(yù)言：“由此觀之，不數(shù)年間，中國(guó)陸路之兵，將舍弧矢之戲，而專(zhuān)恃洋槍之威，水師之船，將舍風(fēng)蓬之笨，而獨(dú)取火輪之速矣”。

    盡管背景頗為復(fù)雜，海軍衙門(mén)的設(shè)立仍是中國(guó)近代史上的重大事件。它標(biāo)志著清王朝自鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)屢遭列強(qiáng)打擊之后，終于將加強(qiáng)海防、創(chuàng)建海軍做為頭等大事。醇親王奕擐雖然才識(shí)有限，但為光緒皇帝的未來(lái)和清王朝的鞏固，還是將創(chuàng)建海軍、加強(qiáng)海防做為盡忠報(bào)國(guó)的畢生事業(yè)。他受命之后，敢于拋棄陳腐觀念，密切注視國(guó)際風(fēng)云，虛心向洋務(wù)派請(qǐng)教，并以其特殊地位爭(zhēng)取慈禧的同情與支持，為推進(jìn)以海軍建設(shè)為中心的近代化事業(yè)創(chuàng)造了有利環(huán)境。而在富有遠(yuǎn)見(jiàn)卓識(shí)的恭親王奕忻的大力配合支持下，海軍衙門(mén)遂成為指導(dǎo)洋務(wù)運(yùn)動(dòng)的中心。

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    《郭嵩燾日記》：

    “初九日，寅初入東華門(mén)，至九卿朝房小坐。蘇拉楊姓，旋引至內(nèi)務(wù)府朝房，迎謁軍機(jī)，恭邸、寶、沈兩中堂及李蘭蓀尚書(shū)，仍回至九卿朝房。須臾，傳旨召見(jiàn)軍機(jī)及嵩燾，六額駙景壽帶見(jiàn)。入月華苑，至內(nèi)朝房小坐。內(nèi)侍傳恭邸命，至軍機(jī)坐處。佩衡相國(guó)讓座，予謝不敢。恭邸言：‘南書(shū)房舊人，何謙為？’因詢家世甚悉，并問(wèn)意城弟名崑燾，現(xiàn)在何處？以精透洋務(wù)相推許，至于再四。語(yǔ)次顧問(wèn)兩中堂：‘此人洋務(wù)實(shí)是精透?！?，始返西屋。六額駙帶至養(yǎng)心殿。予以寶座當(dāng)在正殿，顧視不類(lèi)。已而內(nèi)侍掀東屋簾。請(qǐng)安畢，進(jìn)跪至席旁，得睹圣容，莊嚴(yán)坐御榻上，兩房及坐前以小案護(hù)之，覆以青布。座后垂簾，六額駙跪簾旁。

    太后問(wèn)：‘在外幾年？’

    答曰：‘四年。’

    太后問(wèn)：‘在廣東幾年？’

    答曰：‘三年?！?/br>
    太后問(wèn)：‘途次可曾遇雪？’

    答曰：‘在泰安遇雪。’

    太后問(wèn)：‘地方皆安靜否？’

    答曰：‘安靜？’

    太后問(wèn)：‘在京城充當(dāng)何項(xiàng)差使？’

    答曰：‘南書(shū)房行走?！?/br>
    太后問(wèn)：‘可是告病回家？’

    答曰：‘旨意來(lái)京另候差委，途次請(qǐng)病假?！?/br>
    太后問(wèn)：‘年若干？’

    答曰：‘五十六歲。’

    召見(jiàn)畢，退至外朝房。英香巖中堂旋至，相與寒暄數(shù)句。復(fù)合肥伯相一信?！?/br>
    “十一日，謁文博川中堂，延至內(nèi)室，談至兩時(shí)之久。病體初愈，形容憔悴，忠心耿耿，實(shí)心敬之。沈經(jīng)笙中堂、李蘭蓀尚書(shū)始相見(jiàn)，并云文中堂極相引重。及見(jiàn)文中堂，察其意若甚關(guān)切者。此行由文中堂論薦無(wú)疑也。語(yǔ)次，并詢粵東被謗之由，及左君所以相處，頗難于作答，略一申敘而已。僧邸及左君皆有盛名，于鄙人亦皆引重，而偏不能容，致使鄙心無(wú)以自解，豈非所謂天耶？”

    “十五日，林鯤宇來(lái)，送一密函，匣上書(shū)‘遇事乃發(fā)’四字，不明其意，問(wèn)之，鯤宇言至英倫時(shí)，有大事發(fā)生，當(dāng)用得上，現(xiàn)下多說(shuō)無(wú)益。怪而收之。與談甚久，出使在際，鯤宇言英倫情事甚詳，又出家書(shū)一封，囑余至倫敦時(shí)，交于在英華商總會(huì)會(huì)長(zhǎng)陳廷軒，蓋陳氏乃其妻族也。鯤宇云陳氏在海外頗有聲名，又曾捐資報(bào)效，得太后賞賜金牌，

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    馀駕揚(yáng)武船率萬(wàn)年清、伏波、安瀾、湄云、靖遠(yuǎn)、振威、長(zhǎng)勝、海東云、福星、濟(jì)安等十船，傳令升后桅三角鑲藍(lán)旗，令各堅(jiān)明約束，備cao演也；次升后桅三角黃色龍旗，諸船以次升旗應(yīng)，令起椗行也。辰初，抵白竿塘cao所。后桅升三角黃色小龍旗，各船升旗應(yīng)之，令揚(yáng)帆也。升三角黃色小龍旗兼長(zhǎng)方大白旗，各船升旗應(yīng)之，令收帆也。升小方紅旗兼長(zhǎng)方紅旗，cao槍炮也。升三角鑲紅、藍(lán)令旗兼長(zhǎng)方五色旗，令收隊(duì)停cao半時(shí)也。