導(dǎo)致國際秩序危機(jī)的第二個原因是，事實(shí)證明它不能適應(yīng)權(quán)力關(guān)系發(fā)生的重大變化。有時(shí)候秩序之所以崩潰，是因?yàn)槠渲幸粋€重要組成部分停止發(fā)揮作用或不再存在，就像20世紀(jì)末蘇聯(lián)解體時(shí)共產(chǎn)主義國際秩序發(fā)生的情況一樣。抑或崛起國家不愿扮演它未參與設(shè)計(jì)的體系分配給它的角色，而現(xiàn)存大國也許無力對這一體系的平衡做出調(diào)整，以包容它的崛起。在20世紀(jì)的歐洲，德國的崛起就對國際體系造成了這樣的挑戰(zhàn)，引發(fā)了兩次災(zāi)難性戰(zhàn)爭，歐洲再也沒有從中恢復(fù)過來。21世紀(jì)，中國的崛起也帶來了類似的結(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)。美中兩國（21世紀(jì)的主要競爭者）首腦承諾通過建立新型大國關(guān)系，避免歐洲悲劇的重演。這一概念的具體內(nèi)容仍有待兩國共同闡明。美中（或其中一個）提出這個概念也許是一種戰(zhàn)術(shù)策略。盡管如此，這是避免重蹈昔日歷史悲劇覆轍的唯一出路。

    求得秩序兩方面（權(quán)力和合法性）的平衡是政治韜略之本。不考慮道德因素的權(quán)力算計(jì)會將每一次分歧變成實(shí)力的較量，各方野心將永遠(yuǎn)得不到抑制。面對不斷變化的權(quán)力組合，各國將不得不計(jì)算得失，卻得不出任何結(jié)果。這種做法實(shí)難持久。另外，不考慮均衡的道德懲戒也容易導(dǎo)致使用武力解決問題，或推出容易受到挑戰(zhàn)的虛弱政策。以上兩種極端傾向，哪一種都容易危及國際秩序本身的凝聚力。

    部分地由于第九章討論過的技術(shù)原因，當(dāng)今時(shí)代的權(quán)力處于前所未有的變動中。每一個10年間，合法性訴求的范圍都會以迄今為止難以想象的方式倍增。當(dāng)武器能夠毀滅人類文明，不同價(jià)值體系之間的互動能夠瞬間完成，而且具有前所未有的侵入性時(shí)，現(xiàn)有的維持均勢或價(jià)值共同體的算計(jì)方式可能已經(jīng)過時(shí)。

    隨著以上不平衡的增長，21世紀(jì)的世界秩序結(jié)構(gòu)顯然在幾個重要方面存在著重大缺陷。

    首先，國家作為國際生活的基本正式單元，它本身的性質(zhì)面臨重重壓力，遭到蓄意攻擊和拆解，在有些地區(qū)因忽視而受到侵蝕，常被應(yīng)接不暇的事件淹沒。歐洲開始走出國家范疇，主要憑借軟實(shí)力和價(jià)值觀來謀劃外交政策。但是，脫離戰(zhàn)略概念去尋求合法性能否長久維持世界秩序令人懷疑。歐洲還沒有賦予自己國家特性，這容易導(dǎo)致內(nèi)部權(quán)力真空和邊境地區(qū)力量失衡。中東部分地區(qū)已經(jīng)被分割成相互沖突的教派和族裔，宗教意識濃厚的民兵及背后支持他們的勢力肆意侵犯邊境和主權(quán)。亞洲的挑戰(zhàn)與歐洲正好相反，威斯特伐利亞均勢的各項(xiàng)原則大行其道，但都基于同一種合法性概念。

    冷戰(zhàn)結(jié)束以來，我們在世界的幾個地區(qū)目睹了失敗國家、無主空間等現(xiàn)象。有些國家連這個稱呼都配不上，無法控制武力的使用，也不能行使有效的中央權(quán)威。形形色色的準(zhǔn)主權(quán)單元行為方式模糊不清，而且常常信奉暴力，很多情況下源自對各自迥異的文化做出極端的詮釋。如果大國把cao縱這些單元作為外交政策的話，無政府狀態(tài)在所難免。

    其次，這個世界的政治組織和經(jīng)濟(jì)組織不同步。國際經(jīng)濟(jì)體系已經(jīng)全球化，而世界政治結(jié)構(gòu)還是以民族國家為基礎(chǔ)。全球經(jīng)濟(jì)動力旨在消除不利于貨物和資本流動的障礙，而國際政治體系依然主要基于各種迥異的世界秩序觀，旨在調(diào)和不同的國家利益觀。經(jīng)濟(jì)全球化在本質(zhì)上不顧及國家邊界，國際政策努力調(diào)和各國相互沖突的目標(biāo)，但依然強(qiáng)調(diào)邊界的重要性。

    在這些動力作用下，世界經(jīng)濟(jì)連續(xù)幾十年持續(xù)增長，其間不時(shí)地被似乎日益嚴(yán)重的金融危機(jī)打斷，例如20世紀(jì)80年代的拉美、1997年的亞洲、1998年的俄羅斯、2001年及2007年的美國和2010年的歐洲發(fā)生的金融危機(jī)。贏家（即在一段合理的時(shí)間內(nèi)挺過這些風(fēng)暴并繼續(xù)發(fā)展的國家）沒有什么怨言。而輸家（比如深陷結(jié)構(gòu)性泥潭的國家，歐洲南部一些國家就屬于這種情況）尋求的解救辦法否定或至少阻礙了全球體系發(fā)揮作用。

    盡管危機(jī)發(fā)生的原因各有不同，但都具有一個共同特點(diǎn)：過度投機(jī)和忽視風(fēng)險(xiǎn)。人們發(fā)明出來的金融工具掩蓋了相關(guān)交易的本質(zhì)。放貸者難以評估自己做出的承諾，而借款者（包括大國）難以了解債務(wù)的含義。

    因此，國際秩序面臨一個悖論：繁榮取決于全球化的成功，而這個過程經(jīng)常產(chǎn)生不利于實(shí)現(xiàn)夙愿的政治反應(yīng)。全球化的經(jīng)濟(jì)管理者幾乎沒有機(jī)會參與全球化的政治進(jìn)程。而政治進(jìn)程的管理者不愿意冒失去國內(nèi)支持的風(fēng)險(xiǎn)對經(jīng)濟(jì)或金融問題未雨綢繆，因?yàn)檫@些問題非常復(fù)雜，只有專家才懂。

    在這種情況下，挑戰(zhàn)變成了一個治理問題。各國政府面臨讓全球化進(jìn)程向有利于本國利益或重商主義方向傾斜的壓力。在西方，全球化問題與奉行民主的外交政策問題密不可分。尋求國際政治秩序與國際經(jīng)濟(jì)秩序的和諧挑戰(zhàn)了原有的觀點(diǎn)：之所以追求世界秩序，是因?yàn)樗枰獢U(kuò)大國家框架；之所以需要對全球化加以規(guī)范，是因?yàn)榭沙掷m(xù)發(fā)展需要調(diào)整傳統(tǒng)的模式。

    再次，是沒有一個有效的機(jī)制，使大國能在重大問題上磋商，也許還能合作。由于今天的多邊論壇比歷史上任何時(shí)期都多，以上批評也許顯得有點(diǎn)奇怪。除了最具權(quán)威，但經(jīng)常在最重要的問題上陷入僵局的聯(lián)合國安理會外，現(xiàn)在還有北約和歐盟定期舉辦的大西洋領(lǐng)導(dǎo)人峰會。亞太地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人有亞太經(jīng)合組織和東亞峰會，發(fā)達(dá)國家有七國集團(tuán)或八國集團(tuán)，主要經(jīng)濟(jì)體有二十國集團(tuán)。美國是所有這些論壇的關(guān)鍵參與者。不過，這些會議的性質(zhì)和頻率不利于闡釋長期戰(zhàn)略。討論日程安排和磋商正式議程占用了大部分準(zhǔn)備時(shí)間。一些論壇實(shí)際上圍繞著各國領(lǐng)導(dǎo)人的日程轉(zhuǎn)，因?yàn)楹茈y定期把各國首腦召集到一個地方開會。與會各國元首由于職務(wù)原因，必然更加關(guān)注他們在會議上采取的行動的公共影響，傾向于強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)術(shù)意義或公關(guān)效果。這個過程除了拿捏公開姿態(tài)之外別無他用，頂多是討論一下迫在眉睫的戰(zhàn)術(shù)問題，弄得不好就只是一場新形式的社交媒體活動。當(dāng)代的國際規(guī)則和規(guī)范架構(gòu)如果還有用的話，不能只靠共同宣言來確認(rèn)，必須培育出一種共同信念。